房地产税，需要关注什么？

基本结论

本文将从我国房地产税的现状和过往政策脉络出发，参考此前部分地区房产税试点改革情况和国际经验，分析房地产税改革的意义和影响，供投资者参考。

 我国房地产税现状：持有环节税额较小。房地产税包括房地产经济运动过程中所有相关税种，除房产税外，还有契税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税等。和地方政府一般公共预算收入相比，2020年房地产相关税收收入占比为19.7%，其中房产税占比仅2.8%。现行房地产税制体系重点在于建设、交易环节的征收管理，只有房产税针对持有环节征收；同时，除上海、重庆外我国对个人所有非营业用的房产免征房产税，导致房产税适用范围较窄，税额与我国庞大的房地产市场难以匹配。

房产税税制变迁：1986年是分水岭。房产税征收最早可追溯至1950年，1986年政府规定对个人非经营用房免征房产税，成为了重要的分水岭；2009年-2010年房价节节攀升，政府首次明确提出“逐步推进房产税改革”，并在沪渝两地试点房产税。2017年以来，房产税立法推进工作明显加快。

两个维度看房产税政策效果：推进房产税改革，不仅是实现房地产业健康发展和落实“三稳”工作的客观要求，也有利于合理调节个人收入分配差距，缓解贫富差距，且在很大程度上旨在解决地方政府长期依赖“土地财政”产生的收入不稳定问题。具体到政策效果上，我们主要关注两个维度的影响，一是地方财力，二是房价。

国内试点情况：效果并不显著。出于对土地财政可持续性、房价过快上扬的担忧，国务院授权上海和重庆于2011年率先试点进行个人住房房产税改革，对个人住房开征房产税。两地的房产税试点仍然处于摸索阶段，更接近定位于临时性的限购配套政策；由于开征范围没有全面放开，两地试点的试验效果并不显著，试点经验的可参照性不足。一方面，征收房产税并未带来地方政府财力的显著增长；另一方面，控制房价效果不明显，但尚不能否定房产税的间接效应。

 国际经验借鉴：有助于补充地方财力，对房价影响有限。房产税收入在部分国家地方政府财力中占有较高比重。从主要OECD国家房产税收入在地方政府总支出中的占比来看，英国、法国超过20%，美国和日本超过10%，韩国和德国略低，比值均为5%左右。同时，美国、加拿大、英国等国家的房产税收入占GDP的比重均在3%左右，房产税占税收总收入的比重在10%上下。不过，房产税征收对于控制房地产价格效果不显著。

房地产税改革任重道远。作为新开征的税种，房地产税立法过程需要权衡多方利益，全国层面立法难度较大。在具体的制度设计上，包括征收范围、免征额、税率水平和税收优惠等的确定都将是房地产税立法过程中的难点，以及需要明确具体的房产评估体系和评估标准，重设房地产开发建设、交易和持有环节的税赋，避免重复征税。本次全国人大授权部分地方政府试点先行，可能会逐步扩大试点城市和住房类型征收范围，同时可以把热点城市和“炒房”屡禁不止的城市作为首批试点对象，率先加快开征。

 目前细则不明确，短期影响主要在预期层面。房地产税改革目的可以概括为三点：调节贫富差距、稳定房价和增加地方政府财力。虽然细则暂未公布，但重点针对持有环节的房产税征收必然导致房屋持有成本上升，短期内包括购房者、房产持有者和开放商在内的市场主体可能趋于谨慎，如购房者选择“持币观望”导致地产销售走弱，多套房持有者着急“抛售”房产给热点城市“高房价”带来压力，开放商拿地和新开工意愿下降导致地产投资下滑等。不过，政策落地后仍存在预期差，如果最终实施的房产税税负较低，前期试点范围较小，反而会向市场传递“利空出尽”的信号，最终影响可能较弱。

一、我国房地产税现状：持有环节税额较小

房产税vs房地产税：白马非马。

首先需要厘清一个认知误区，日常讨论较多的“房产税”和官方文件中的“房地产税”是两个不同的概念。房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税；房地产税则包括房地产经济运动过程中所有相关税种，除房产税外，还有契税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税等。值得注意的是，房产税和城镇土地使用税目前仍由国务院以暂行条例的形式发布实施。

现行税制下房地产税侧重于建设交易环节，持有环节税额较小。2020年我国国有土地出让权收入超过8.2万亿元，相比之下，房地产相关税收总收入不足2万亿元。分税种看：契税和土地增值税收入规模较大，占比均为三分之一左右，房产税收入2842亿元，仅为土地出让权收入的3.5%。目前上述5个税种都归地方政府所有，和地方政府一般公共预算收入相比，2020年房地产相关税收收入占比为19.7%，其中房产税占比仅2.8%。

现行房地产税制体系重点在于建设、交易环节的征收管理，只有房产税针对持有环节征收；同时，除上海、重庆外我国对个人所有非营业用的房产免征房产税，导致房产税适用范围较窄，税额与我国庞大的房地产市场难以匹配。

二、房产税税制变迁七十年

人大常委会决议中提出，试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产。房产税虽然只是房地产税大类中的一种，但在居民家庭资产主要为房产背景下，相关税制改革必然成为市场关注重点。

“房产税”这一税种最早可追溯至1950年。我国关于房产税的最早文件可以追溯至1950年1月由中央政府政务院颁布的《全国税政实施要则》，其中明文规定“全国统一征收房产税”。随后，1951年8月政务院颁布《城市房地产税暂行条例》，将房产税和地产税合并，在核准城市范围内开征城市房地产税。1984年10月，在全国工商税制改革背景下，考虑到使用者没有土地产权的实际情况，城市房地产税被划分为房产税和土地使用税两个税种。

1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》是最重要的分水岭。1986年9月，国务院颁布《中华人民共和国房产税暂行条例》（以下简称《房产税暂行条例》），该条例明确规定“个人所有的非营业用房产免纳房产税”。自此以后，国内商品房市场基本免征房产税，奠定了我国房地产税制“重增量、轻存量”的历史格局。

2010年“国十条”颁布后，房产税改革工作正式提上日程。2009-2010年随着我国房价节节攀升，国务院发布“新国十条”，以期坚决遏制部分城市的房价过快上涨。被当时市场视为房价调控“杀手锏”的“房产税扩征”则在此背景下应运而生。2010年5月，国务院首次明确提出“逐步推进房产税改革”，同年9月进一步提出“加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国”。上海和重庆则于2011年1月率先响应改革号召，试点进行个人住房房产税改革，开始对个人住房征收房产税，从而和当前其他省（市）的房产税征收存在本质区别。

2017年以来，房产税立法推进工作明显加快。原财政部部长肖捷最早提出房地产税立法和实施原则，即秉持“立法先行、充分授权、分步推进”的总体思路，对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税。2018和2019年多次会议中相继提到要加快起草完善房地产税法律草案，做好法律草案的初步审议，稳步推进房地产税立法。但房地产税立法是一项极为复杂的工程。在具体的制度设计上，包括征收范围、免征额、税率水平和税收优惠等的确定都将是房地产税立法过程中的难点，以及需要明确具体的房产评估体系和评估标准，重设房地产开发建设、交易和持有环节的税赋，避免重复征税。

2020年以来，财政部等部门先后四次提及推进房地产税立法和改革，两次讲到房地产税试点开征和相关意见征求，房地产税立法与改革势在必行。因此，本次人大常委会授权部分地方政府试点先行，也是水到渠成。

三、两个维度看房产税政策效果

推进房产税改革，不仅是实现房地产业健康发展和落实“三稳”工作的客观要求，也有利于合理调节个人收入分配差距，缓解贫富差距，且在很大程度上旨在解决地方政府长期依赖“土地财政”产生的收入不稳定问题。具体到政策效果上，我们主要关注两个维度的影响，一是地方财力，二是房价。此前上海、重庆等地开展的试点工作，以及海外多个国家的相关经验，不啻为理想的制度实验样本。

◾ 国内试点：效果并不显著

出于对土地财政可持续性、房价过快上扬的担忧，国务院授权上海和重庆于2011年率先试点进行个人住房房产税改革，对个人住房开征房产税。目前，上海市征收房产税的纲领性文件仍是2011年1月出台的《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》。而重庆市房产税的征收依据则是同期出台的《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》。[16]

沪渝两地房产税政策细则既存在相似之处，也有明显差异。1）征收对象：上海仅针对增量房征税，重庆则主要针对独栋住宅、增量高档住房和外来“三无”个人的新增购房征收；对于非本市居民的课税条件都更为严格，均可以抑制外来的投资/投机性炒房需求。2）计税依据：两地均按照房产的交易价格征税（上海采用七成折扣），不过两市都表示，待条件成熟时将以房产评估值作为计税依据。3）适用税率：上海实行两档税率（0.4%、0.6%），相对较低；重庆实行三档税率（0.5%、1%、1.2%），相对较高。4）税收优惠：上海规定60㎡/人的免征面积，且更加鼓励人才引进；重庆针对独栋和高档住房的免税面积相对较高（100㎡/家庭或180㎡/家庭）。5）收入用途：上海的房产税试点征税收入用于保障性住房建设等方面的支出；重庆的个人住房房产税收入则全部用于公共租赁房的建设和维护。6）征税目的：上海的房产税试点主要在于抑制投资/投机性的炒房需求，对于正常的消费性住房需求给予一定的免税优惠；重庆的房产税试点既为了抑制投资/投机性炒房需求，也为了控制高档住房的消费需求。

我们发现，两地的房产税试点仍然处于摸索阶段，更接近定位于临时性的限购配套政策；由于开征范围没有全面放开，两地试点的试验效果并不显著，此前试点经验的可参照性不足。

一方面，征收房产税并未带来地方政府财力的显著增长。试点后，沪渝两地的房产税收入都呈现了一定的增长态势。上海2011和2012年的房产税收入分别提升到73.66和92.56亿元，相对于2010年62亿元的增幅分别为18%和49%；重庆2011和2012年的房产税收入分别提升到20.89和27.43亿元，相对于2010年14.02亿元的增幅分别达到49%和96%。不过，两地的房产税收入增加并不能简单地归结为试点带来的改革效应，房产税增加可能还受到房产存量价值上升等其他因素的影响。

此外，无论是房产税占税收收入比重（2012年沪渝的比值分别为2.70%、2.83%）还是房产税占地方公共财政收入的比重（2012年沪渝的比值分别为2.47%、1.61%），沪渝两地都没有呈现明显的增加，依然较低的占比表明房产税收入并没有成为两地财政收入的主要来源。因此，从增加地方政府财力的角度而言，两地的房产税试点效果并不明显。

另一方面，控制房价效果不明显，但尚不能否定房产税的间接效应。上海房产税试点后，2012年的房屋平均销售价格与2011年基本持平，此后逐年上升，无论是普通住宅还是别墅高档公寓的平均销售价格均没有表现出明显的下降趋势；成交量方面，2011和2012年的商品房销售面积处于“低位”，不过2012年后销量回升。重庆房产税试点后，房屋平均销售价格整体上未有大幅的波动，不如上海涨幅明显；成交量方面，商品房销售面积整体呈现上升趋势。仅从历史经验看，通过加大投机者持有成本——抑制投机需求——抑制房价上涨趋势的调控路径并没有显著效果，反而由于卖方过于强势，房产税可以轻易转嫁给买方，反而推升了购房成本，无法充分抑制房价。

值得注意的是，由于试点所推行的房产税征收范围偏窄，基本无法取代土地出让权收入在地方财力中的地位，故通过缓解土地财政依赖——降低土地供给错配——抑制地王产生、抑制房价上涨预期——抑制房价的路径并没有得到有效实践，房产税是否可以抑制房价尚待观察。

◾ 国际经验：有助于补充地方财力，对房价影响有限

在海外，房产税的历史悠久，经过多年的征管经验，多数国家建立了相对完善的征管体制。通过对比分析典型国家的房产税征收情况，我们发现：在适用税率方面，国外房产税的征收基本上都实行差别化比例税率，且各国的房产税税率普遍都不是很高，各国之间的税率差异相对不是很大；在计税依据方面，国外的房产税征收普遍以房地产评估值作为计税依据，多数国家具有相对成熟的房地产评估体系；在征管体制方面，日本、英国等国家的模式是“政府征管+评估机构评估”，德国、法国等国家采用的则是“政府征管+政府评估”模式。

房产税收入在部分国家地方政府财力中占有较高比重。从主要OECD国家房产税收入在地方政府总支出中的占比来看，英国、法国超过20%，美国和日本超过10%，韩国和德国略低，比值均为5%左右。整体来看，房产税在多数OECD国家的地方政府财力中占有相对较高比重，从而为各国地方政府的财政支出提供了重要的财源支持。此外，美国、加拿大、英国等国家的房产税收入占GDP的比重均在3%左右，房产税占税收总收入的比重在10%上下。

房产税征收对于控制房地产价格效果不显著。从多数OECD国家的房产税征收实践经验来看，征收房产税的主要目的是为了增加地方政府财政收入，而不是为了抑制房地产市场价格。房产税的征收对于房地产市场价格的影响效应甚微。

四、房地产税改革试点，需要关注什么？

作为新开征的税种，房地产税立法过程需要权衡多方利益，全国层面立法难度较大。在具体的制度设计上，包括征收范围、免征额、税率水平和税收优惠等的确定都将是房地产税立法过程中的难点，以及需要明确具体的房产评估体系和评估标准，重设房地产开发建设、交易和持有环节的税赋，避免重复征税。本次全国人大授权部分地方政府试点先行，可能会逐步扩大试点城市和住房类型征收范围，同时可以把热点城市和“炒房”屡禁不止的城市作为首批试点对象，率先加快开征。

目前细则不明确，短期影响主要在预期层面。房地产税改革目的可以概括为三点：调节贫富差距、稳定房价和增加地方政府财力。虽然细则暂未公布，但重点针对持有环节的房产税征收必然导致房屋持有成本上升，短期内包括购房者、房产持有者和开放商在内的市场主体可能趋于谨慎，如购房者选择“持币观望”导致地产销售走弱，多套房持有者着急“抛售”房产给热点城市“高房价”带来压力，开放商拿地和新开工意愿下降导致地产投资下滑等。不过，政策落地后仍存在预期差，如果最终实施的房产税税负较低，前期试点范围较小，反而会向市场传递“利空出尽”的信号，最终影响可能较弱。

作者：周岳、肖雨，文章来源微信公众号：岳读债市，版权归原作者所有，如有侵权请联系本人删除。